Vanuit gemeenten, vrijwilligersorganisaties, werkgevers en allerhande initiatieven gericht op de arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen bereikte ons medio 2016 het verzoek om de juridische ins en outs van de arbeidsmarktintegratie van vluchtelingen uit te leggen. Het werd een zoektocht naar hoe de vele, soms kafkaëske, procedures die arbeidsmarktintegratie belemmeren, verbeterd kunnen worden.
Twee elementen lichten we hier uit ons rapport: één is juridisch - de betekenis van Europese regels in het kader van arbeidsmarktintegratie - de andere is maatschappelijk, de betekenis van kwartiermaken voor het slagen van arbeidsmarktintegratie.
Bijna niemand weet: een asielzoeker mag na zes maanden werken
Het traject van asielzoekerscentrum (azc) naar een baan hebben wij onderverdeeld in vier fases: de asielprocedure, de statushouder in het azc, de statushouder in de gemeente, en de statushouder in Nederland op de langere termijn. Elke fase kent eigen wet- en regelgeving, onder andere voortvloeiend uit twee Europese richtlijnen, de Opvangrichtlijn en de Kwalificatierichtlijn. Eén van onze belangrijkste conclusies is dat Nederland de verplichtingen die voortvloeien uit die richtlijnen niet volledig nakomt.
De Opvangrichtlijn draagt de lidstaten op om de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen en hen na uiterlijk negen maanden in procedure daadwerkelijk toegang tot de arbeidsmarkt te verschaffen. Nederland staat de asielzoeker toe om na zes maanden te gaan werken, maar dat weet bijna niemand. Een tewerkstellingsvergunning is wel nodig, die wordt eenvoudig, zonder arbeidsmarkttoets, verkregen bij het UWV. Alleen gebrek aan kennis maakt al dat van een daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt niet kan worden gesproken.
Van daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt is geen sprake
Vervolgens beperkt Nederland te toegang tot de arbeidsmarkt tot 24 weken per jaar. Als de asielzoeker onverhoopt zo lang in procedure zit kan hij maar zes maanden zelfstandig zijn om daarna weer zes maanden van een uitkering te moeten leven, ook al zou hij het anders willen. Nederland mag een bijdrage voor de opvang vragen als de asielzoeker bijvoorbeeld ‘een redelijke tijd’ heeft gewerkt. Nederland verplicht hem echter alle inkomsten, onafhankelijk van de gewerkte tijd, in te leveren. Wie een tientje verdient, draag daarvan in principe €7,50 af.
Asielzoekers (en ook statushouders in een azc) zien af van een betaalde baan omdat zij toch niet kunnen sparen of investeren, omdat ze formulieren moeten invullen, hun reiskosten niet worden vergoed en het slechts beperkt mogelijk is te worden overgeplaatst naar of te kunnen blijven in een azc in de buurt van het werk. Van daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt is dan nauwelijks sprake.
Structurele werkwijze ontbreekt
Conform de Kwalificatierichtlijn geeft Nederland de asielzoeker, zodra hij asielstatushouder is, onmiddellijk toegang tot de arbeidsmarkt. De Kwalificatierichtlijn verlangt ook dat Nederland zich inspant dat statushouders onder vergelijkbare voorwaarden als Nederlanders toegang krijgen tot bijvoorbeeld praktische werkervaring op een arbeidsplaats, dus werkervaringsplaatsen of stages.
Ook dient Nederland hen toegang te bieden tot integratieprogramma’s of ervoor te zorgen dat de toegang tot dergelijke programma’s gewaarborgd is. Bij de uitvoering van deze richtlijn moeten de lidstaten rekening houden met de speciale behoeften en de specifieke integratieproblemen waarmee statushouders worden geconfronteerd.
Bovendien moet de minister van SZW per statushouder beoordelen of toepassing van de Wet inburgering geen strijd oplevert met de Kwalificatierichtlijn, zo leidden wij af uit een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van begin 2017. Nederland voldoet maar mondjesmaat aan al deze (inspannings-)verplichtingen. Natuurlijk: er zijn prachtige projecten opgezet de afgelopen twee jaar, maar er ontbreekt een structurele werkwijze om de – duurzame – arbeidsmarktintegratie van statushouders te bewerkstelligen.
Naast een baan in de schoonmaak blijkt inburgering lastig
Volgens de Sociaal Economische Raad kunnen statushouders best eerder aan het werk. Wij delen dat standpunt, maar nuanceren het tegelijkertijd.
Statushouders ontvangen in de regel bij aankomst in de toegewezen gemeente eerst een Participatiewet-uitkering (Pw-uitkering). De (re)integratie van mensen met een Pw-uitkering is gedecentraliseerd en gemeenten hebben elk hun eigen benadering hierbij.
Eén zo’n benadering die ook ten aanzien van statushouders wordt gehanteerd is work first, waarbij betrokkenen zo snel mogelijk naar werk worden begeleid onafhankelijk van de ambities van de betrokkene of diens vaardigheden. Het doel is niet zozeer dat betrokkene een langdurige carrière tegemoet gaat maar dat hij of zij ‘actief’ blijft en daarna misschien meer passend werk kan vinden. Het gaat hier vaak om ongeschoold werk.
Naast zo’n work first baan, bijvoorbeeld in de schoonmaak, blijkt het in de praktijk lastig ook de inburgeringscursus te doen én een netwerk op te bouwen én te zoeken naar werk op het oude niveau of eventueel eerst scholing te volgen om op dat niveau te mogen werken in Nederland. De inburgeringscursus moet dan ’s avonds.
Als de cursus niet anders dan overdag kan, wordt de statushouder geacht ’s avonds te gaan schoonmaken. Het zijn dan soms te lange dagen en bij deze benadering wordt onvoldoende rekening gehouden met de specifieke situatie van betrokkenen, zoals de Kwalificatierichtlijn dat verlangt. Maar de ‘oude’ methode waarbij de statushouder pas na het slagen voor het inburgeringsexamen gevraagd werd naar eventuele ambities op de arbeidsmarkt was ook geen succes.
Kwartiermaken in plaats van work first vraagt om ruimte en rust
Om economische integratie mogelijk te maken moet de arbeidsmarkt de nieuwkomers kunnen en willen ontvangen en zich eventueel aanpassen om integratie mogelijk te maken. Om statushouders duurzaam aan het werk te krijgen zijn wat wij ‘kwartiermakers’ noemen, nodig.
Kwartiermakers zijn mensen of organisaties die een maatschappelijk klimaat bevorderen waarin meer mogelijkheden ontstaan voor vluchtelingen om erbij te horen en mee te doen naar eigen wens en mogelijkheden. In tegenstelling tot de work first-benadering gaat het bij kwartiermaken niet, althans niet alleen, om de nieuwkomer die aan werk moet worden geholpen, maar ook om ruimte maken in de ontvangende samenleving, werkgevers te adviseren en te begeleiden bij het bieden van een kans aan een statushouder. Kwartiermaken vraagt ook om een tussenruimte waarin de nieuwkomer kan uitrusten, zichzelf kan hernemen om daarna de stap naar de maatschappij te zetten en is dus minder gejaagd en hopelijk duurzamer dan de work first-benadering.
Een eigen voorziening in plaats van een Participatiewet-uitkering
In Van azc naar een baan schetsen wij de contouren voor een tweejarig integratieprogramma op maat. Dit programma kan een gezonde mix zijn van kwartiermaken en work first. Het biedt geen Pw-uitkering met de daarbij behorende rechten en plichten maar een eigen voorziening op vergelijkbaar niveau.
Werk(ervaringsplaats), werk gerelateerde taal- en vaardighedentraining en eventuele andere integratieactiviteiten vinden daarin gelijktijdig plaats binnen acceptabele werkuren, en inburgering is niet meer de eigen verantwoordelijkheid. Immers, arbeidsmarktintegratie van nieuwkomers - en ook van anderen die buiten de boot zijn of dreigen te gevallen - is een verantwoordelijkheid van de samenleving als geheel.
Tesseltje de Lange is senior onderzoeker en universitair docent bestuurs- en migratierecht aan de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit van Tilburg. De Lange is een van de auteurs van ‘Van azc naar een baan’. Dit boek heeft zij geschreven, samen met Elles Besselsen - advocaat bij de Vreede Advocaten- Soumaya Rahouti – junior onderzoeker migratie aan de Universiteit van Amsterdam – en Conny Rijken - hoogleraar Human Trafficking and Globalisation aan de Universiteit van Tilburg.
Foto: European Commission DG ECHO (Flickr Creative Commons)