Sinds 1 januari 2022 is de nieuwe Wet inburgering (Wi2021) van kracht. Ze moet een antwoord bieden op de tekortkomingen van de vorige inburgeringswet. Die deed een groot beroep op de zelfredzaamheid van de inburgeraar die op een vrije markt van taalaanbieders een geschikte cursus moest zien te vinden.
De vorige wet is niet voor niets vervangen. Zo liet de kwaliteit van het cursusaanbod te wensen over, was er sprake van misstanden en fraude bij de taalaanbieders en inburgeraars startten (te) laat met hun inburgering.
Grote rol gemeenten
Een belangrijke verandering in de Wi2021 is dat de gemeente (weer) een grote rol heeft gekregen. De gemeente ondersteunt en begeleidt inburgeraars bij het doorlopen van het inburgeringstraject.
Meer ondersteuning en minder markt moeten de nieuwe inburgeringswet tot een succes maken
Daarnaast is de marktwerking ingedamd: de gemeente is verantwoordelijk voor de selectie van aanbieders van inburgeringsroutes, zodat kwalitatief goede en bonafide partijen de inburgering gaan uitvoeren.
Om recht te doen aan de verschillen in aspiraties en vaardigheden binnen de groep nieuwkomers zijn drie leerroutes onderscheiden. De B1-route is erop gericht dat inburgeringsplichtigen binnen maximaal drie jaar de Nederlandse taal beheersen op niveau B1. In deze route wordt het leren van de Nederlandse taal gecombineerd met (vrijwilligers)werk. De onderwijsroute is gericht op de instroom in een mbo-, hbo- of universitaire opleiding. Deelnemers aan deze route leren de Nederlandse taal op niveau B1 of hoger. De Z-route (zelfredzaamheid) is bedoeld voor inburgeringsplichtigen waarvoor de andere routes niet haalbaar zijn. Zij leren de Nederlandse taal op een lager niveau (streefniveau A1).
Meer ondersteuning en minder markt moeten de nieuwe inburgeringswet tot een succes maken. Bij de vormgevers van de nieuwe wet zijn de verwachtingen hoog gespannen. De wetgever spreekt van een ‘lerend en adaptief stelsel’, waarin op basis van tussentijdse ervaringen en onderzoek veranderingen in opzet en uitvoering van het beleid mogelijk zijn.
Tegen die achtergrond heeft de gemeente Rotterdam opdracht gegeven voor een onderzoek dat inzicht moet bieden in de opzet, uitvoering, uitkomsten en de effecten van de nieuwe inburgeringsaanpak. In de periode 2022-2026 evalueren onderzoekers van de Erasmus Universiteit en de gemeentelijke onderzoeksafdeling OBI het nieuwe inburgeringsbeleid in Rotterdam. De eerste studie, die onlangs is gepubliceerd, geeft een beeld van de ervaringen van professionals in de periode najaar 2022-begin 2023 met de uitvoering van de nieuwe wet (Damen et al. 2023). De nadruk ligt hierbij op de gemeente Rotterdam, maar er is ook onderzoek verricht in de andere G4-gemeenten.
Voor het onderzoek hebben we met zestig professionals gesproken en zijn beleidsdocumenten bestudeerd. In dit artikel beschrijven we de vijf hoofdconclusies van het onderzoek.
1. Breed draagvlak en brede inzet om de wet te laten werken
Bij de door ons geïnterviewde beleidsmakers en uitvoerders bestaat een breed draagvlak voor de opzet en doelstellingen van de nieuwe inburgeringswet. Meer regie door de gemeente, minder marktwerking en meer nadruk op participatie worden door bijna iedereen onderschreven. Tegelijkertijd stellen we vast dat de invoering van deze wet geen sinecure is. Ondanks een lange voorbereidingstijd – waarbij de wet nog twee keer is uitgesteld – zijn er tal van knelpunten die om een oplossing vragen. Daar wordt met veel flexibiliteit en toewijding aan gewerkt.
Voor een deel hebben deze knelpunten te maken met de opstartfase van de wet en veel van deze knelpunten zijn inmiddels weggenomen (zoals bijvoorbeeld foutieve gegevensverstrekking door DUO).
Maar andere knelpunten lijken een meer structureel karakter te hebben die samenhangen met de inrichtingskeuzen van Wi2021. Deze bespreken we hieronder.
2. Vroege start komt nauwelijks van de grond: opvang- en inburgeringsbeleid zijn gescheiden werelden
De Wet inburgering 2021 pleit er nadrukkelijk voor om statushouders al vanuit het azc te laten starten met het inburgeringstraject in de gemeente waar de statushouder wordt gehuisvest. Deze ‘vroege start’ is volgens de beleidstheorie cruciaal om het inburgeringsbeleid tot een succes te maken.
Gemeenten hebben niet genoeg capaciteit om consulenten het land door te laten reizen
De vroege start komt in de praktijk nog maar moeizaam van de grond. In Rotterdam wijzen professionals erop dat er ten tijde van het onderzoek geen ‘eigen’ azc meer was, waardoor het lastig was om in een vroeg stadium contact te zoeken met statushouders die in Rotterdam komen wonen.
Maar dat is niet het enige probleem. Het lijkt erop dat er in de wet geen rekening mee is gehouden dat statushouders in een azc lang niet altijd in een gemeente in de buurt van het azc worden geplaatst. Dit heeft tot gevolg dat zogenoemde gekoppelde statushouders over het land verspreid wonen. Al contact leggen met deze statushouders, laat staan het inburgeringstraject starten, is nauwelijks mogelijk. Gemeenten hebben niet genoeg capaciteit om consulenten het land door te laten reizen en ook faciliteiten in azc’s laten vaak te wensen over om vroegtijdig (online) in contact te komen met statushouders in azc’s.
3. Veel uitvoeringsdrukte aan begin van het traject
Het inburgeringstraject zit, zeker aan het begin, vol met verschillende onderdelen en contactmomenten. Die betreffen onder meer de huisvesting, financieel ontzorgen, deelname aan de Rotterdamse Taalstart, het assessment, de leerbaarheidstoets en het vaststellen van het Persoonlijk plan Inburgering en Participatie (PIP).
Door AVG-bepalingen worden intakegegevens van de gemeente niet overgedragen aan aanbieders van leerroutes
In dat laatste moet worden vastgelegd welke leerroute gevolgd gaat worden. Het idee is dat deze onderdelen in de tijd na elkaar komen, maar in de praktijk ontstaan opstoppingen doordat een onderdeel nog niet is afgesloten (bijvoorbeeld omdat testresultaten nog niet beschikbaar zijn of afspraken geen doorgang konden vinden).
Inburgeraars krijgen tijdens hun stappen langs de verschillende stations te maken met allerlei uitvoerders. Daardoor bestaat het risico dat onduidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is, het zogenoemde many hands problem ofwel uitvoeringsdrukte (Thompson 2014). Dit kan het uitgangspunt van een integrale aanpak van de inburgering in de weg staan. Wanneer uitvoerders, met de beste bedoelingen, hun eigen deel van het traject uitvoeren, bestaat het risico dat de belangen van de inburgeraars naar de achtergrond verdwijnen (vgl. Bakker et al. 2021).
Ook de overdracht van de gemeente naar aanbieders van leerroutes verloopt niet zonder knelpunten. Door AVG-bepalingen worden intakegegevens die de gemeente heeft verzameld niet worden overgedragen aan de aanbieders van leerroutes, die als gevolg daarvan zelf een intake moeten doen.
Is men vanuit wens om inburgeraars beter te ondersteunen dan in de vorige wet niet doorgeschoten?
Het roept de vraag op of alles voor iedereen nodig is. Is men vanuit de wens om inburgeraars beter te ondersteunen dan in de vorige wet niet doorgeschoten? Het lijkt niet noodzakelijk dat iedereen deelneemt aan alle stations van het inburgeringstraject. Respondenten in ons onderzoek geven aan dat bij een deel van de deelnemers het ook zonder deelname aan alle onderdelen wel helder is welke leerroute voor hen passend is.
Ten aanzien van financieel ontzorgen speelt niet alleen de vraag of iedereen hieraan moet deelnemen, maar ook of het beleid hier op deze wijze mee moet doorgaan. Uit ons onderzoek blijkt dat de uitvoering zeer complex is en vaak de financiële zorgen van statushouders vergroot.
Naar aanleiding van soortgelijke ervaringen in andere gemeenten is onlangs nieuwe regelgeving opgesteld over het financieel ontzorgen. De gemeente blijft verplicht om statushouders te ondersteunen om financiële problemen te voorkomen, maar de manier waarop kan door gemeenten aan de hand van maatwerk afgestemd worden op de situatie van de statushouder (Van Gennip, 2023).
4. Positie gezinsmigranten: ongelijke middelen, ongelijke kansen
Inburgeringsplichtige gezinsmigranten zijn mensen van buiten Europa die naar Nederland komen voor een partner. Zij hebben in de nieuwe wet een andere positie dan statushouders. Zij krijgen minder ondersteuning en moeten zelf passend taalonderwijs regelen en betalen. Daarmee lijkt het beleid voor gezinsmigranten op het inburgeringsbeleid van de vorige wet.
Gezinsmigranten zijn voor hun verblijfsstatus en praktische en financiële ondersteuning tijdens het inburgeringstraject afhankelijk van hun partner, die niet altijd meewerkt. Dit kan tot spanningen leiden, die mogelijk worden versterkt doordat gezinsmigranten zelf hun taalonderwijs moeten regelen en betalen, en over het algemeen niet in aanmerking komen voor een uitkering.
Gezinsmigranten en hun partners zijn vaak onvoldoende voorbereid op wat hun te wachten staat. Een deel van hen is bovendien weinig geneigd om mee te doen. Voor gezinsmigranten hebben gemeenten minder instrumenten, waardoor het lastiger kan zijn hen naar de passende leerroute te verwijzen. De kosten kunnen gezinsmigranten weerhouden van de keuze om een duurdere route te volgen zoals de onderwijsroute of de Z-route. De kosten kunnen er bovendien toe leiden dat gezinsmigranten bij de B1-route kiezen voor zelfstudie en niet voor een taalschool, met als risico dat de inburgering niet tijdig wordt afgerond.
Velen hadden graag gezien dat gemeenten ook de regie hadden gekregen op het inburgeringstraject voor gezinsmigranten
Zoals gezegd zijn nagenoeg alle respondenten voorstander van het nieuwe inburgeringsstelsel, maar zij vragen zich wel af hoe realistisch de doelstellingen over de inburgering van gezinsmigranten zijn (zie ook: Hoedemaker et al., 2020). Velen hadden graag gezien dat gemeenten ook de regie hadden gekregen op het inburgeringstraject voor gezinsmigranten. Doordat zij nu werken met ongelijke middelen voor statushouders en gezinsmigranten betekent dit ook dat de kansen voor gezinsmigranten ongelijk zijn (vgl. Razenberg et al., 2022). Voor de meest diverse en complexe groep hebben gemeenten de minste beleidsmogelijkheden en middelen.
5. Onduidelijkheid over participatie in het inburgeringsbeleid
Participatie – tijdens de inburgering en als uitkomst van de inburgering – is een belangrijke doelstelling van de Wi2021. In de leerroutes is het streven om het leren van de taal zoveel mogelijk te combineren met participatie.
In de praktijk leggen consulenten verschillende nadruk op verplichtingen vanuit de Participatiewet en de Inburgeringswet
Binnen het inburgeringsaanbod bestaat onduidelijkheid wat onder participatie kan worden verstaan en in de praktijk wordt dat binnen de leerroutes op verschillende manier vormgegeven. Daarnaast is er onduidelijkheid over de afweging tussen inburgering en participatie buiten het inburgeringstraject.
In de praktijk leggen consulenten tijdens de interviewperiode nadruk op verplichtingen vanuit de P-wet (werken), terwijl anderen prioriteit geven aan de Inburgeringswet. Er is behoefte aan concretisering van participatie binnen en naast de inburgering, en afstemming tussen gemeenten en aanbieders om verschillen in participatie(mogelijkheden) tussen inburgeraars tegen te gaan.
Conclusie
Bij een lerend en adaptief stelsel hoort dat je de vinger aan de pols houdt. Via ons onderzoek doen we dat. En dan stellen we vast dat er met veel energie en steun aan de uitvoering van het beleid in Rotterdam wordt gewerkt. We constateren dat naast knelpunten die meer met de start te maken hebben, ook meer structurele knelpunten bestaan. Deze zijn niet exclusief voor Rotterdam, maar worden ook in landelijk onderzoek vastgesteld (zie Razenberg et al., 2022; Zwanepol et al., 2022).
Ze wijzen erop dat op bepaalde onderdelen de wet moeilijk uitvoerbaar is (vroege start en gezinsmigranten), tot complexe ketens leidt met vertraging en inefficiëntie als gevolg en kerndoelstellingen onvoldoende zijn geoperationaliseerd (onduidelijkheid over participatie). De verwachtingen ten aanzien van de Wi2021 zijn zoals gezegd hoog gespannen en het is nog te vroeg om die nu al te temperen. In dat opzicht is het belangrijk te constateren dat sommige knelpunten minder spelen dan ten tijde van het onderzoek (bv. er ligt inmiddels een schip in Rotterdam met gekoppelde statushouders waardoor het makkelijker is om vroegtijdig contact te leggen.) Maar dat laat onverlet dat er knelpunten resteren waarvan het van belang is om na te gaan in hoeverre deze weggenomen kunnen worden.
Hoe realistisch zijn de verwachtingen die de wetgever heeft van de mogelijkheden van gemeenten?
Uit eerder onderzoek blijkt dat een intensieve inburgeringsaanpak, die op verschillende onderdelen sterk lijkt op het huidige inburgeringsbeleid, niet leidde tot betere resultaten dan een minder intensief inburgeringsprogramma (Dagevos en Van der Linden, 2021). Knelpunten in de uitvoering en een hoge complexiteit van beleid stonden gunstige inburgeringsresultaten in de weg. Zaak dus om die in een zo vroeg mogelijk stadium weg te nemen.
Daarnaast is het de vraag hoe realistisch de verwachtingen zijn die de wetgever heeft van de mogelijkheden van gemeenten om haar intensievere regiefunctie uit te voeren op het ingewikkelde inburgeringsstelsel met haar veelheid aan doelen, taken en uitvoerende partijen. Het zijn niet alleen de gemeenten en de aanbieders die risico lopen, maar vooral de inburgeraar die in de nieuwe wet verantwoordelijk blijft voor het slagen van zijn of haar inburgering.
Jaco Dagevos en Roxy Damen zijn verbonden aan de Erasmus Universiteit. Linda Bakker werkt bij de Hogeschool Utrecht. Dave Bruggeling, Alex Hekelaar, Frans Moors & Anita Watzeels zijn werkzaam bij Onderzoek en Business Intelligence van de gemeente Rotterdam. Allen maken deel uit van het projectteam dat onderzoek doet naar de uitvoering en effectiviteit van het inburgeringsbeleid in Rotterdam. Jaco Dagevos is ook werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Foto: Christina Morillo via Pexels.com