In de politieke democratie, maar ook bij beleidsuitvoerende instanties zoals het UWV, CBR, Belastingdienst of de SVB is de menselijke maat verloren gegaan. Bij de burger overheerst boosheid, wantrouwen en negatief sentiment over de uitvoering en de uitkomsten van het beleid. En dat raakt, volgens Putters ‘aan het sociaal contract, het geheel aan geschreven en ongeschreven regels waarmee we onze samenleving ordenen.’
Het functioneren van de overheid is zowel een voorwaarde voor vertrouwen in het sociaal contract als een uiting van de waarden waarop dat stoelt, zoals rechtvaardigheid en representatie. Maar ook het omgekeerde geldt: ‘als de overheid niet goed functioneert worden die waarden aangetast, en daarmee de basis van het sociaal contract dat we met elkaar hebben gesloten.’
Zes hindernissen voor sociaal contract
Een sociaal contract krijgt betekenis in wat het in de praktijk voor burgers betekent. Overheidsbeleid speelt daarbij niet de enige, maar wel een hele belangrijke rol. Kim Putters ziet in de beleidspraktijk zes patronen die de invulling en uitvoering van het sociaal contract thans danig in de weg zitten.
- Tunnel-denken door onrealistische aannames
Er is te weinig oog voor hoe beleid in de praktijk uitpakt. Of het beleid realistisch is voor diegenen die ermee te maken krijgen. ‘Dit is vaak aan de orde bij een stevig uit onderhandeld politiek compromis, dat 'nu eenmaal' uitgevoerd moet worden.’
Een pregnant voorbeeld daarvan is, aldus Putters, hoe er in het sociaal domein vaak naar de zelfredzaamheid van mensen wordt gekeken. Of het coronabeleid, waarin de bestrijding van het virus en bescherming van kwetsbaren voorop staat, maar de sociale druk en stress lang buiten beeld bleven voor mensen die verplicht thuis werkten en onderwijs voor hun kinderen moesten verzorgen.
‘Als de maatschappelijke impact van zo’n situatie te lang op de achtergrond blijft, domineren onrealistische aannames over hoe menselijk gedrag werkt bij beperkende maatregelen.’
- Te weinig inzicht in hoe het echt met mensen gaat, en hoe beleid voor hen uitpakt
Beleid dat onvoldoende rekening houdt met het gedrag en de maatschappelijke positie van mensen, en van wat de samenleving als eerlijk en rechtvaardig beschouwt, kan polarisatie versterken. Putters wijst bijvoorbeeld op het sociaal stelsel in het onderwijs (zie het SCP-rapport ‘De studie waard’ uit 2013)
‘Het oude systeem met basis- en aanvullende beurzen bevoorrechtte studenten uit de hogere sociaaleconomische klasse werd ingeruild voor het leenstelsel. Belangrijkste argument hiervoor was dat studenten dankzij de genoten studie later genoeg zouden gaan verdienen om een deel van de lening terug te betalen. Deels is dat waar, maar wat ook gebeurt, is dat het inkomen van veel jongeren daalt en dat ze beperkt worden in hun mogelijkheden om verder te studeren.’
- Inzichten die wel op tafel liggen worden bewust weggeredeneerd of weggewuifd
Met veel informatie en kennis uit wetenschappelijk en ander onderzoek wordt in bijna elk beleidsdossier te weinig gedaan, vindt de directeur van het SCP. ‘Dat heeft allerlei redenen, vaak politiek, het beleid moet ten slotte door. Dit patroon zien we onder anderen terug in het sociaal domein. Het gesprek met bewindslieden en beleidsmakers over de tussentijdse evaluatie van de werking van de Participatiewet, kwam op het SCP over als een bewuste keuze om nog weinig te doen met de evaluatie-uitkomsten omdat er tijd nodig zou zijn voor de praktijk om aan het nieuwe systeem te wennen. Dit terwijl de problemen van mensen met arbeidsbeperkingen om aan het werk te komen, onverminderd voortduren.’
- Korte termijn-denken belemmert aanpak structurele vraagstukken
De grote transities rond klimaat of veranderingen in de samenstelling van onze bevolking zullen vele decennia in beslag nemen, net als investeringen in goede zorg en onderwijs. ‘Het vergt beleid over kabinetsperiodes heen en minder focus op wat peilingen daarover zeggen. Voor de politiek is de verleiding telkenmale groot om de soms pijnlijke keuzes – bijvoorbeeld financieel - die daarmee samenhangen voor zich uit te schuiven.’
- Niet willen terugkijken en gebrek aan reflectie door teveel haast
De continue druk van de (sociale) media en Kamervragen maakt dat politici lastig loskomen van de korte-termijn-focus. ‘Dat is ernstig, omdat juist de momenten van terugkijken en reflectie voor de nodige tegenspraak en tegenmacht kunnen zorgen, en voor bijstelling van, of herbezinning op beleid.’
- Er vindt te weinig afweging van waarden plaats
In de achterliggende decennia is veel beleid verzakelijkt vanuit een managementperspectief. Putters: ‘Via principes van marktwerking en decentralisatie, waarbij vraagstukken van solidariteit via een protocol of richtlijn geregeld werden. De borging van een publiek belang oogt bijna als iets technocratisch, waarbij het fundamentele debat over publieke waarden niet sturend is. Een misvatting, dat debat raakt namelijk de kern van het sociaal contract, en gaat over wat sociaal en fatsoen is, wat we rechtvaardig vinden en hoe we daar lokaal en landelijk (en internationaal) over denken.’
Overheid moet zich herbezinnen
Het overheidshandelen wordt gedomineerd door een rationaliteit, die in het licht staat van doelmatigheid en kostenbeheersing via uitbesteding, decentralisatie, meer eigen verantwoordelijkheid en new public management. Putters citeert hier Herman Tjeenk Willink als die schrijft: 'De afstand tot de burger nam ook letterlijk toe. En zo verdween de menselijke maat.'
‘Als het beleid tekortkomingen vertoont, grijpt de overheid vaak terug op dezelfde rationaliteit: grotere efficiency, meer samenwerking, én nog ingewikkelder verantwoording en regels. Ook omdat de onrealistische verwachtingen, bijvoorbeeld over de zelfredzaamheid van burgers niet worden weggenomen, blijven de problemen echter voortduren.’
Herbezinning op het overheidsfunctioneren is volgens Putters hard nodig. ‘Dé uitdaging is om na te gaan hoe het sociaal contract meer van burgers uit kan gaan. Om er voor te zorgen dat zij gerechtvaardigd vertrouwen in overheidshandelen kunnen hebben en houden, en er duidelijkheid is over ieders rol en verantwoordelijkheden.’
Dat kan alleen als het sociaal contract duidelijk is over de gewenste uitkomsten en rolverdeling en over het normatief oriëntatiepunt van waaruit beleid vertrekt. Brede Welvaart zou daarvoor als (nieuwe) basis kunnen dienen. Het gaat dan over keuzes voor nu en later, over gezonde leefomgeving en leefstijl, duurzame economische groei, kansengelijkheid en democratie. Putters: ‘Je moet in het ene investeren om op het andere resultaten te kunnen boeken, vaak pas na verloop van tijd. Dit vraagt veel van zowel burgers als bedrijven en overheden.’
Serieuze check vergt continue dialoog
Een serieuze check op de uitvoerbaarheid van beleid vergt toetsing van overheidshandelen in drie stappen. De eerste toets is of het leven van mensen uitgangspunt van het handelen is, niet de beleidskokers. Vervolgens moet gekeken worden of de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden gebaseerd zijn op realistische financiële en juridische randvoorwaarden.
En ten slotte is er de vraag of de beschikbare kennis voldoende wordt benut. Om deze drietrapscheck uit te kunnen voeren, zijn ambtelijk vakmanschap en stevigere positionering van kennis en onafhankelijk advies nodig, van instanties zoals de Nationale Ombudsman.
‘De check op wederzijdse verwachtingen en haalbaarheid van beleid vergt continue dialoog en is geen eenmalige actie.’
Putters eindigt zijn lezing met de conclusie dat ‘een nieuwe bestuurlijke cultuur gaat over het voldoen aan gerechtvaardigde verwachtingen over de uitkomsten van beleid en wie daarvoor verantwoordelijkheid neemt. Het is niet zomaar een beetje beter samenwerken en imago verbeteren van de politiek, maar het gaat om een sociaal contract waarbinnen beleid problemen van en met burgers oplost. Mensen bepalen vervolgens zelf wel of ze de overheid weer willen vertrouwen. Dát is de nieuwe bestuurscultuur.’
Redactie. Dit artikel is gebaseerd op de Van Slingelandtlezing die Kim Putters op 4 november in Den Haag uitsprak voor de Vereniging voor Bestuurskunde.
Foto: Jan Jespersen (Flickr Creative Commons)