Migratie, integratie en diversiteit staan permanent in de publieke belangstelling. Recentelijk was er veel aandacht voor de erbarmelijke omstandigheden van migranten in Ter Apel. Waar sommigen stellen dat er sprake is van een ‘enorme toestroom’, betogen anderen dat hier geen sprake is van een ‘migratiecrisis’, maar van een politiek gecreëerde en bestuurlijke crisis, zoals hoogleraar Leo Lucassen en Karel Hendriks van Artsen zonder Grenzen stelden bij BNR.
In zulke discussies blijven de achterliggende bestuurlijke mechanismen, of het ontbreken daarvan, vaak onderbelicht. Toch is die bestuurlijke invalshoek niet onbelangrijk om beter te begrijpen waarom er een telkens weer een crisissfeer ontstaat rondom een vraagstuk. Met elf andere wetenschappers schreven wij er een boek over, waarin we ingaan op de inhoudelijke verwevenheid, de multi-level setting en politisering van migratie- en diversiteitsvraagstukken. Het doorgronden van deze drie aspecten kan beleidsmakers, politici en andere practitioners helpen om alledaagse uitdagingen beter te begrijpen en doorzien, en de gordiaanse knoop te ontrafelen.
Verwevenheid
Voor verschillende practitioners die we spraken in het kader van dit boek zijn migratie en diversiteit ambtelijk gezien volstrekt gescheiden werelden. Degenen die zich bezighouden met migratievraagstukken zijn meestal niet degenen die zich buigen over diversiteitsgerelateerde vragen. Migratie is vooral een internationaal en nationaal (regulatie)vraagstuk, terwijl diversiteitsbeleid veelal wordt gezien als een meer lokaal en zelfs stedelijk (integratie)vraagstuk. Dat is ambtelijk en beleidsmatig gezien misschien logisch, maar inhoudelijk gezien allesbehalve vanzelfsprekend.
Migratie- en diversiteitsvraagstukken worden steeds meer een politiek vraagstuk
Er bestaat namelijk een sterke inhoudelijke verwevenheid tussen migratie- en diversiteitsvraagstukken. Zo roepen de (arbeids)migranten van gisteren vragen op omtrent huisvesting en onderwijs van vandaag en de sociale zekerheid van morgen. Nu zijn onderwijsbeleid, arbeid, huisvesting, sociale zekerheid en cultuur ambtelijk gescheiden werelden, maar dat verhoudt zich lastig tot de meer ‘integrale’ realiteit, waarin de samenhang tussen deze domeinen evident is.
Schakelen
Die inhoudelijke verwevenheid is ook zichtbaar vanuit bestuurlijk perspectief. Migratie- en diversiteitsvraagstukken strekken zich uit over uiteenlopende maatschappelijke sectoren en manifesteren zich tegelijkertijd op verschillende schalen en bestuurslagen. Daarmee hebben ze een inherent multi-level karakter. In combinatie met de inhoudelijke verwevenheid onderstreept dit het belang van een multi-level governance perspectief.
Er is soms veeleer sprake van democratisch gelegitimeerde doven-dialogen
Migratie- en diversiteitsvraagstukken houden zich niet aan lokale, nationale of Europese grenzen. En dus zijn politici, beleidsmakers, maatschappelijke organisaties en practitioners op verschillende niveaus tot elkaar veroordeeld, bijvoorbeeld omdat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van Europese en landelijke wetgeving.
Dat zien we rondom de situatie in Ter Apel en in de toewijzing van opvanglocaties en dwang bij noodopvang. Maar we zien het ook op de lokale ‘migratiehotspots’ Lesbos en Calais, waar hulpverlening aan vluchtelingen via moeizame gelegenheidscoalities tot stand komt. Internationale VN-verdragen schrijven lidstaten voor hoe ze moeten omgaan met vluchtelingen uit oorlogsgebieden. Tegelijkertijd zien we dat het Europese immigratie- en asielbeleid de hulpverlening aan deze groep bewust bemoeilijkt (Hilhorst et al., 2022).
Met andere woorden, deze thematiek is inherent grenzeloos en actoren binnen deze multi-level governance setting werken soms (bewust) in tegengestelde richtingen.
Politisering
Ten slotte constateren wij een politisering van migratie en diversiteit waarbij migratie- en diversiteitsvraagstukken steeds meer tot een politiek vraagstuk worden gemaakt. Dat zorgt aan de ene kant voor veel middelen én betrokkenheid. Vanuit een democratisch perspectief is dat een zegen. De bestuurlijke legitimatie van handelen komt namelijk periodiek voort uit een electoraal mandaat. Aan de andere kant zorgt die politisering voor een enorme politieke en bestuurlijke ‘drukte’, want politici en bestuurders moeten zichtbaar handelen.
De governance zou zich naar die realiteit moeten plooien
Daardoor wordt het lastig om binnen zo’n ‘meerschalig’ vraagstuk tot een goede governance, afstemming en coördinatie te komen. Er is soms veeleer sprake van democratisch gelegitimeerde doven-dialogen (partijen die langs elkaar heen luisteren) en patstellingen in beleid, die leiden tot frustraties in de uitvoering bij practitioners. Een voorbeeld hiervan is de bed-bad-broodregeling voor uitgeprocedeerde asielzoekers (Van der Woude & Van Iersel, 2022).
Deze complexe verwevenheid, gelaagdheid en politisering maken simpele of ‘recht-toe-recht-aan’ oplossingen aantrekkelijk en kunnen bovendien het formuleren van op kennis gefundeerd beleid in de weg staan. Tegelijkertijd staan het denken in termen van simpele oplossingen en quick fixes (‘sluit de grenzen’ of ‘bouw een muur’) op gespannen voet met de complexiteit van migratie en diversiteit (Scholten, 2022).
Grensverkeer
Wat valt er dan nog wel te doen? Als migratie en diversiteit zo sterk overlappen in zoveel verschillende sectoren, dan zou de governance zich naar die realiteit moeten plooien. Daarvoor is beleidsmatig, bestuurlijk en politiek ‘grensverkeer’ noodzakelijk, want grensverkeer is niet louter voorbehouden aan ‘migranten’, maar ook aan degenen die werken aan de governance van migratie- en diversiteitsvraagstukken.
Zo kan beleidsmatig grensverkeer helpen om de ambtelijk gescheiden werelden binnen de overheid wat meer in elkaars verlengde te organiseren. Met bestuurlijk grensverkeer kan men makkelijker schakelen tussen verschillende bestuurslagen en deze vraagstukken in een meervoudig bestuurlijk perspectief plaatsen.
Ook is politiek grensverkeer nodig. Dat vereist lef om kennis op te zoeken voorbij de horizon van partijpolitieke programmapunten en te durven denken voorbij de electorale tijdsgrens. Politici dienen voorbij simpele oplossingen te denken richting verbeeldingsvolle politiek. Dat is niet eenvoudig, maar wel noodzakelijk om de spanningsvolle relaties tussen wetenschap, politiek en beleid te verbeteren.
Grensverkeer van migranten als wenkend perspectief
Dit meervoudige grensverkeer is bepaald niet eenvoudig, blijkt ook uit diverse voorbeelden in ons boek. Grensverkeer, zo laat de casuïstiek van klassieke migranten, mobiele werkers, vluchtelingen en klassen-migranten zien, vergt een enorme inspanning en komt met een serieuze prijs, zoals gevoelens van schuld, vervreemding en onzekerheid.
Maar laat juist dat grensverkeer van migranten een wenkend perspectief zijn voor het noodzakelijke en wellicht oncomfortabele beleidsmatige, bestuurlijke en politieke grensverkeer van wetenschappers, practitioners, bestuurders, politici, beleidsadviseurs en burgers. Dat lijkt ons een grenzeloos belangrijke ambitie die ons verder zal brengen dan het huidige harde getouwtrek aan deze gordiaanse knoop.
Mark van Ostaijen werkt aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Reinout Kleinhans en Kimberly Seibel werken aan de TU Delft en zijn verbonden aan het LDE Centre ‘Governance of Migration and Diversity’. Onlangs verscheen hun bundel ‘De migratiesamenleving. Migratie en diversiteit als gordiaanse knoop’.
Foto: Nenad Stojkovic (Flickr Creative Commons)